Türkiye’de sigaraya uygulanan tüketim vergisinin yapısı KDV ve ÖTV’den oluşuyor. yüzde 18 KDV oranının perakende fiyat içindeki efektif yansıması yüzde 15,25. ÖTV ise üç unsurdan oluşuyor. Perakende fiyat üzerinden alınan ve günümüzde yüzde 63 olarak uygulanan “Nispi ÖTV”, bu belli bir tutarın altında kalırsa devreye giren “Asgari Maktu ÖTV” ve uygulamasına 2013’te başlanan “Maktu ÖTV”. Bu vergi yapısında, verginin büyük kısmı Nispi ÖTV’den oluşuyor, zira 2013’te 9 kuruş ile başlatılan Maktu ÖTV tutarı, günümüzde 72 kuruşa kadar yükselmiş olsa da, hâlâ toplam fiyat içinde cüzi bir yer tutuyor. Asgari Maktu ÖTV’nin işlevi ise, aşırı düşük fiyatı önlemek.

Vergi ve fiyat politikası nasıl belirleniyor?

Tütün ürünlerine uygulanan vergi ve fiyat politikalarının halk sağlığı üzerinde önemli etkileri var. Türkiye’de ise, yıllar itibariyle vergi politikasının temel belirleyicisi, asla halk sağlığı politikası değil, aksine vergi geliri ile sigara şirketlerinin net cirolarının maksimizasyonu hesabına dayanan kazan/kazan politikası oldu. Tüketim vergisinin belirlenmesinde, verginin kamu finansmanı, para politikası, maliye politikası, yasadışı ile mücadele enstrümanı olarak kullanılmaya çok uygun olması ve sigaradaki büyük hacmi etkili oluyor. 

Fiyat politikasını ise oligopol güçlerine dayanarak şirketler belirliyor. Bilimsel çalışmalar, şirketlerin öngörülebilir, inkremental, endeksli vergi artışlarını fiyatlama stratejilerinin bir parçası olarak kullandıklarını gösteriyor. Yüksek tüketim vergileri yüksek ciro getiriyor. Şirketler yeni girdikleri bakir pazarlar hariç, artık birçok yerde düşük fiyatla yüksek hacim hedefleme politikasını terk etti, yüksek fiyatla yüksek ciro hedefliyorlar. Zira, artık olgunlaşmış piyasalarda satış hacmini artırma stratejisinin sonuna gelindi. Yüksek vergi oranları yüksek fiyat politikasının zeminini oluşturuyor. Şirketler Türkiye’de ve dünyada yıllardır vergi artışlarının üzerinde veya altında fiyat belirliyor, fiyat segmentleri oluşturuyor ve her bir segment için ayrı ciro ve kâr hedefi güdüyor.

Türkiye’de ve dünyanın birçok yerinde kamu idaresinin fiyat politikası yok; olamıyor. Çünkü, fiyat politikası vergi oranları üzerinde sörf yaparcasına fiyat belirleyen sigara şirketlerinin tekelinde. Bunun temel nedeni oligopol piyasada fiyat rekabetinin olmaması. Ürünün bağımlılık yapıcılığı nedeniyle talebin fiyat elastikiyetinin düşük olması da şirketlerin fiyat politikalarını yasladıkları önemli bir etken. Şirketler bu nedenle fiyat artışı yapmaktan çok çekinmiyor. Bir diğer etken, tütün tarımının dünyanın en yoksul bölgelerine kaydırılması, ücretsiz aile ve çocuk işçiliğine dayalı tarım ve tüm dünyada tütün üreticilerini kendi toprakları üzerinde işçileştiren sözleşmeli tarıma geçilmesi sonucu, üretim maliyetlerinin yıllar içinde ucuzlatılması. Şirketler bu nedenle yüksek olan kâr marjları sayesinde, gerektiğinde fiyat düşürmekten de çekinmiyor. Kamu idaresinin fiyat politikasının olamamasının hukuki çerçevesini ise, 4733 sayılı Kanun’un “…Bu şartları yerine getirenler, ürettikleri mamulleri serbestçe satabilir, fiyatlandırabilir ve dağıtabilir” şeklindeki hükmünde olduğu gibi, sigara şirketlerine fiyatlama serbestisi tanıyan neoliberal düzenlemeler çiziyor. 

Türkiye’de son yıllarda vergi ve fiyat politikasının seyri durumu ortaya koyuyor. 

2018: Ağbal ve fiyat baskılama politikası

Sigarada Nispi ÖTV’de en büyük artış 2010’da gerçekleşmiş, oranın yüzde 58’den yüzde 63’e çıkmasıyla fiyatlarda sert yükseliş yaşanmıştı. 2011 Kasım ayında oran yine yüksek bir artışla yüzde 69’a çıkartılmış, ancak 15 gün geçmeden gerekçesiz yüzde 65’e düşürülmüştü. Bunun ardından, Nispi ÖTV yüzde 65,25 düzeyine oturtularak, 2018 ortasına kadar bu düzeyde tutulmuştu. Dönemin Maliye Bakanı Ağbal tütün ürünü harcama kaleminin ağırlığını dikkate alarak, enflasyonu aşağı çekecek fiyat baskılama politikası uygulaması başlattı ve Haziran’da Nispi ÖTV yüzde 63’e düşürüldü. Yıl başında 13 TL olan belli bir sigara markası yıl sonunu aynı fiyatla tamamladı, genel TÜFE artışı o yıl yüzde 20,3 olmasına rağmen, sigarada fiyat artışı sıfırda tutuldu. Bu politikanın vergi gelirlerini düşürme olasılığı hakkında sorulan soruya “hayır” diyen Ağbal haklı çıktı, resmi sigara tüketimi yüzde 11,6, vergi geliri yüzde 14,6 arttı. 

2019: Albayrak ve gelir arttırma politikası

2019’da, Albayrak döneminde, tam tersi politika izlendi. Yıl başında Nispi ÖTV yüzde 63’ten yüzde 67’ye yükseltildi. Buradaki amaç, enflasyon hedeflemesinden vazgeçilerek, vergi geliri ile şirket gelirlerini artırmaktı. Ancak, yerel seçimler nedeniyle, şirketlere Nisan ayına kadar fiyat artışı yaptırılmadı. Seçim sonrasında, önce Nisan’da tüm sigara markalarında 2 TL, ardından Ağustos’ta 3 TL daha zam yapıldı. Yıl başında 13 TL olan belli bir sigara markası yıl sonunu 18 TL fiyatla tamamladı. Nominal vergi geliri artışı yüzde 54,4, şirketin net ciro artışı yüzde 9,5 oldu.

2019’da bütün markalarda toplam 5 TL fiyat artışı almasına, alkollü içecek ve tütün ürünlerinde yıllık TÜFE artışının (yüzde 43,1) genel TÜFE artışının (yüzde 11,8) çok üzerinde gerçekleşmesine, yani sigarada reel fiyatın büyük oranda artmasına ve reel gelirlerde baş gösteren büyük erimeye rağmen, 2019’da resmi sigara tüketimi yüzde 1,02 oranında artarak 119,7 milyar adet ile tarihi zirvesini yaptı. 

2020-2021: Fiyat baskılamaya dönüş ve sarmalık kıyılmış tütünü yasallaştırma politikası

2020 sonunda, Elvan döneminde, sigarada nispi ÖTV yüzde 67’den tekrar yüzde 63’e düşürüldü ve o dönemde küçük firmalarca oluşturulan ultra düşük fiyat segmentini yok etmek için Asgari Maktu ÖTV yükseltildi. Fiyatlar Ekim 2021’e kadar 2019 seviyesinde sabit kaldı. Ancak, sigara şirketlerinin maliyet artışları ve kur kayıpları ile erimeye başlayan gelirlerini telafi etmek üzere, tüm sigara markalarında, vergi politikasından bütünüyle bağımsız, önce Ekim’de 1 TL, ardından Aralık’ta 2 TL daha fiyat artışı yapıldı. Yıl başında 18 TL olan belli bir sigara markası yıl sonunu böylece 21 TL fiyatla tamamladı. Ancak, toplam 3 TL’lik bu artış resmi TÜFE ve ÜFE’deki artışları dahi karşılamaktan uzak oldu. Buna rağmen, reel gelirlerdeki kayıplar nedeniyle 2020’de resmi sigara tüketimi ilk defa düşüş eğilimi gösterdi; yüzde 1,5 oranında azaldı. Yasadışı tütün piyasasına kayışın bir işareti olarak değerlendirilebilecek bu düşüşün daha büyük oranlarda, henüz resmi tüketim rakamı açıklanmayan 2021’de de devam etmiş olması olasılığı yüksek. 

Bu döneme damgası vuran politika, neredeyse tamamı yasadışı ticarete konu olan sarmalık kıyılmış tütünü kısmen de olsa yasallaştırmak gayesiyle, bu ürüne 2013’ten beri yüzde 65,25, Haziran 2018’den sonra yüzde 63 olarak uygulanan Nispi ÖTV’yi Mart 2020’de yüzde 40’a, Asgari Maktu ÖTV tutarını ise gram başına 8 kuruştan 5 kuruşa indirmek oldu. Sarma sigara veya makaron sigara şeklinde tüketilen sarmalık kıyılmış tütünün imal sigaraya göre büyük farklılık gösteren ÖTV oranına tabi tutulmasının sonuçlarını önümüzdeki dönemde daha iyi gözlemleyebileceğiz. Bu indirim fırsatından öncelikle ulusötesi sigara şirketleri yararlandı ve 50 gr ve 100 gr’lık markalı ürünlerini, sigara markalarının üçte biri fiyatına 2021’de piyasaya sürdüler. 

2022 ve ötesi: Altüst olan piyasa

2022 başında yapılan düzenleme ile, Nispi ÖTV oranı yüzde 63’te tutuldu, ancak Asgari Maktu ve Maktu ÖTV tutarları yüzde 47 dolayında arttırıldı. Bunun üzerine, oligopol piyasa lideri şirket, 4 Ocak’ta tüm markalarda 4 TL fiyat artışı açıkladı. Böylece, 2018 başında 13 TL, 2019’da 18 TL, 2021 sonunda 21 TL olan belli bir marka sigaranın fiyatı 25 TL oldu. 

Bir seferde 4 TL fiyat artışının etkisi büyük olacaktır. Ancak 4 TL artış bile geçmiş enflasyonun altında kalıyor. 2018 başında 13 TL olan sigaranın fiyatını TÜİK’in TÜFE endeksiyle o günden bugüne taşırsak, fiyatın 27 TL olması gerekiyor. Ya da 2020 başında 18 TL olan aynı sigaranın fiyatını bugüne taşırsak, fiyatın 27,69 TL olması gerekiyor. 

2018 başından 4 Ocak 2022’ye kadar, belli bir sigara markasında fiyatın 13 TL’den 25 TL’ye yükselmesi, fiyat artışının yüzde 92,3, bir paket sigaradan elde edilen toplam vergi geliri artışının yüzde 91,4, net ciro artışının yüzde 96,2 olarak gerçekleştiğini gösteriyor. Ancak, bu artışların hepsi aynı dönemde yüzde 107,7 olan TÜİK’in TÜFE artışının ve yüzde 219,9 olan ÜFE artışının altında kalıyor.  

TÜİK enflasyonunun bile yüzde 50’yi aşacağı söylenen 2022’de, sigara şirketlerinin fiyatlarını zamlamaya devam etmesi kaçınılmaz olacak. Diğer yandan, sigarada 4 TL fiyat artışı yapan şirketin, kendi sarmalık kıyılmış tütün ürününde, bu ürün için de Asgari Maktu ve Maktu ÖTV arttığı halde, fiyat artışı yapmaması dikkat çekici. Bu ürünün hem yasadışı hem yasal çeşitlerinin 2022’de ucuz alternatif ürün olarak daha da önem kazanacağı anlaşılıyor. Türkiye’de kurulan oligopol piyasa düzeninin hukuki çerçevesi 4733 sayılı Kanun çoktan içten patlamıştı. Bundan sonra, 4733’ün piyasa düzenleme anlayışı değil, piyasa anarşisi hüküm süreceğe benziyor.

Tütün ürünlerinde Maktu ÖTV tutarları nasıl belirleniyor?

Türkiye’de 2010’da ve çeşitli ülkelerde eşzamanlı ani vergi artışlarından ağzı yanan sigara şirketleri 2010’lu yılların başında ülkelerin maliye bakanlıklarına, nispi vergi oranını artırmak yerine, öngörülebilir, endekse tabi maktu vergi yapısının güçlendirilmesi için baskı yaptı. Bunun üzerine, 2012’de Türkiye’de ÖTV Kanunu’nda yapılan değişiklikle, Asgari Maktu ve Maktu ÖTV tutarlarının, Ocak ve Temmuz aylarında, TÜİK tarafından ilan edilen ÜFE’de son altı ayda meydana gelen değişim oranında otomatik olarak belirlenmesi düzenleme altına alındı. Philip Morris International 2013’te yaptığı bir sunumda Türkiye’deki maktu vergi iyileştirmesini kutladı ve şu açıklamayı yaptı: “Fiyatlama başarımızın büyük ölçüde nedeni son yıllarda tüm dünyayı saran yaygın maktu vergi reformları olmuştur. Maktu verginin endekslenmesi çok değerli öngörülebilirlik fırsatı sunmaktadır. Vergi yapısı reformları ile fiyat farkları daraltılmakta, verginin çarpan etkisi azaltılmakta, hükümetler için vergi gelirlerinin istikrarı ve öngörülebilirliği garantilenmektedir.”

Gerçekten de, 2012’den beri Türkiye’de Nispi ÖTV, 2019’daki yükselmenin haricinde, düşürüldü, maktu ÖTV tutarları ise sadece ufak inkremental artışlarla yükseltildi, hatta birçok kez, Cumhurbaşkanı’nın yetkisiyle bu artışlar altı ay veya bir yıl süreyle ertelendi. Ancak, 2022’de söz konusu endekslemenin maktu tutarları yüzde 47 oranında yükseltmesi, sigara şirketlerinin öngörülebilirlik beklentilerini ve vergi üzerinde sörf olanaklarını altüst etti. Bir paket sigara için Maktu ÖTV tutarının 48 kuruştan 72 kuruşa çıkmasının sadece 24 kuruşluk bir etkisi var. Ancak 9,76 TL/paket olan Asgari Maktu ÖTV’nin birden 14,39 TL/pakete yükselmesi, en ucuz sigaranın fiyatının 21,50 TL’ye çıkmasına, sigaranın satın alınabilirliğinin daha da düşmesine neden oldu. 

Zararlı ürün tüketimini vergilendirmek halk sağlığı açısından ne kadar doğru ve etkili?

Türkiye’de tütün ürünlerinde 2008’den beri Dünya Bankası ve Dünya Sağlık Örgütü modeline uygun tüketim vergisi uygulanıyor. 2008’de yüzde 73,25 olan en çok satan sigara markasında toplam vergi yükü yıllar içinde yükseldi, 2019’da yüzde 85’lere kadar çıktı, günümüzde yüzde 81 seviyesine geldi. Bu oranlarla, Türkiye dünyada sigarada en yüksek vergi yüküne sahip ülkelerden biri olarak kabul ediliyor. Son yıllarda reel sigara fiyatları düşüyor olsa da, satın alma paritesine göre düzenlenmiş fiyatlarla, Türkiye sigara fiyatının da en yüksek olduğu dünya ülkeler arasında. Ancak, vergi ve fiyat artışına rağmen, Türkiye aynı yıllarda yüksek tütün tüketimi ve yüksek tüketim sıklığı artışına sahne oldu. Üstelik toplam piyasanın en az beşte biri büyüklüğünde çok bilinmezli yasadışı bir piyasa da söz konusu.

Bu açıdan, Türkiye’de tüketim vergisinin tütün tüketimini düşürmede başarısız, ancak kazan/kazan politikasında başarılı olduğunu söylemek doğru olacaktır. Tütünde tüketim vergisi uygulamasının sadece Türkiye’de değil, dünya genelinde de başarılı olmadığı ampirik verilerden anlaşılmaktadır. Tüketim vergisi, sigara şirketlerinin ciro ve kâr, devletin ise gelir maksimizasyonunda bir araç olarak kullanılıyor. Ayrıca, son derece bozuk vergi sisteminde ve vergi gelirinin doğrudan tütün kontrolüne / halk sağlığına tahsis edilmediği her durumda iddia edildiği gibi bu verginin adil veya progresif olması olanaklı değil. Türkiye’de yaklaşık 22 milyon tütün tüketicisi var. Bu politikalardan yakınlarıyla birlikte hepsi doğrudan etkileniyor. Bırakmaya özendirmek, gençleri tütünden uzak tutmak için politika değişikliği şart. 

Kamu idaresinin sigara şirketlerinin fiyatlama gücüne ve serbestisine son vererek, halk sağlığı için gerekli gördüğü fiyatlama politikasını uygulayabilmesi için, yüksek kazanç/kâr vergisi, yüksek ithalat vergisi, üreticiye yüksek taban fiyat verilmesi gibi şirketlerin kârına müdahale eden önlemlere baş vurması ve neoliberal düzenleme yerine kamucu, halk sağlığını önceleyen düzenleme yapması şeklinde alternatif politikalar düşünülebilir. Ancak, bu politikalarla ilgili yine bir dizi kısır döngü yaratan yapısal sorunlar var. Bu nedenle, çözüm yine oligopolün ortadan kaldırılmasında, yani tütün ürünü üretimi ve satışının kamu denetimine geçmesinde yatıyor.